La Judicializacion De La Política En Colombia: Casos, Potencialidades Y Riesgos

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RODRIGO UPRIMNY YEPES

Director del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad-DJS y Profesor de la Universidad Nacional de Colombia.

En las últimas dos décadas la justicia colombiana no sólo ha experimentado profundas transformaciones sino que ha entrado con mucha fuerza en la dinámica política. La actividad de los jueces ha tenido, en muchos casos, una gran repercusión en la evolución global del país. Colombia se ha caracterizado entonces en este período por una importante judicialización de ciertos aspectos de la política.

Es cierto que la centralidad de la justicia y una cierta judicialización de la política no son exclusivas de Colombia pues, por muy diversos moti­vos, el protagonismo judicial se ha generalizado en muchos países, tanto desarrollados como del Tercer Mundo.1 Sin embargo, en Colombia la judicialización de la política parece haber adquirido una intensidad mayor que en otros países, por lo que puede ser un caso interesante para estudiar la dinámica de este fenómeno, y en especial sus potencialidades democráticas pero también sus riesgos.

Este texto pretende entonces analizar esta judicialización de la política colombiana, para lo cual comienza por presentar algunos ejemplos ilustrativos de dicha judicialización, para luego discutir teóricamente esa evolución, tratando de determinar los posibles factores que la han impulsado, así como sus potencialidades y riesgos para la consolidación de nuestras democracias.

Los casos: algunos ejemplos significativos de la

judicialización de la política colombiana

Entiendo muy esquemáticamente por judicialización de la política el hecho de que ciertos asuntos que tradicionalmente habían sido decididos por medios políticos, y que se consideraba que eran propios de la política democrática, empiezan a ser crecientemente decididos por los jueces, o al menos son fuertemente condicionados por decisiones judiciales, lo cual implica, a su vez, que muchos actores sociales empiezan a formular sus demandas en términos jurídicos y judiciales. Es claro entonces que esa definición es puramente descriptiva y supone simplemente una modificación de las fronteras tradicionales entre el sistema judicial y el sistema político en las sociedades democráticas, en la medida en que el trámite y la decisión de ciertos asuntos son transferidos de la esfera política al ámbito judicial, con lo cual la dimensión jurídica de la acción social y de la política pública adquiere un mayor peso.2 Otra cosa es que la judicialización de la política sea o no deseable democráticamente, que es un tema recurrente de debate en los últimos años, y al cual este artículo busca contribuir a brindar alguna respuesta.

Así entendida, Colombia, en las últimas dos décadas, ha conocido formas de judicialización de la política importantes en numerosos campos, pero tal vez los más significativos han sido los siguientes cinco: (i) la lucha contra la corrupción política y por la transformación de las prácticas políticas; (ii) el control a los excesos gubernamentales, en especial en los estados de excepción; (iii) la protección de grupos minoritarios y de la autonomía individual; (iv) la protección de poblaciones estigmatizadas o en situaciones de debilidad manifiesta y, por último, pero no por ello menos importante; (v) el manejo de la política económica, debido a la protección judicial de los derechos sociales. Brevemente procedo a describir cada una de estas dimensiones de la judicialización de la política colombiana.

Los jueces y la lucha contra la corrupción política y

por la renovación de las prácticas políticas

En la última década, el sistema judicial colombiano ha tenido un papel importante en la búsqueda de renovación de las costumbres políticas, a fin de reducir el peso del clientelismo y de la corrupción política. Dos ejemplos significativos fueron los siguientes: de un lado el papel de los jueces durante la crisis del presidente Samper (1994-98), quien enfrentó un juicio en el Congreso por ingreso de dineros del narcotráfico a la campaña política que dio lugar a su elección. En esta crisis, los funcionarios judiciales, con sus declaraciones y decisiones, ocuparon un lugar central en las distintas coyunturas políticas del gobierno. Fue una crisis política pero altamente judicializada.3

El segundo ejemplo está relacionado con los procesos de “pérdida de investidura” adelantados por el Consejo de Estado. Para entender esta evolución, es necesario tener en cuenta que la Constitución de 1991 atribuyó un papel importante a la rama judicial en la corrección de los vicios políticos y de la corrupción. Fue así que se consagró la llamada “pérdida de investidura”, que equivale a una “muerte política”, pues quien reciba dicha sanción no puede ocupar nuevamente ningún cargo de elección popular. Los procesos son de naturaleza judicial y son decididos por una alta corte (el Consejo de Estado) contra aquellos congresistas que cometan ciertas faltas, como tráfico de influencias, violación del régimen de incompatibilidades o incluso inasistencia a más de seis plenarias en que se voten proyectos de ley. Entre 1991 y 2003, el Consejo de Estado tramitó unas 350 denuncias que podían conducir a pérdida de investidura, la cual decretó en 42 oportunidades.4

Estos ejemplos muestran la importante influencia que han tenido las decisiones judiciales en los intentos de renovar las costumbres políticas en Colombia.

Control judicial de la excepcionalidad

jurídica y política

Durante largas décadas, Colombia fue una democracia muy particular, pues si bien no conoció la experiencia de las dictaduras militares que ocurrieron en otros países, tampoco logró consolidar una verdadera democracia. Una de las razones de esa democracia restringida o “excepcional”, como la llamaron algunos analistas, fue el uso permanente del estado de sitio y de los regímenes de excepción por los distintos gobiernos; así, desde el cierre temporal del Congreso durante el gobierno de Ospina Pérez (1946-1950), en noviembre de 1949, hasta la expedición de la constitución de 1991, Colombia vivió prácticamente en un régimen de excepción permanente, pues de esos 42 años, 35 transcurrieron bajo estado de sitio.

A partir de la Constitución de 1991, la Corte Constitucional decidió ejercer un control judicial más estricto del uso de esas facultades por el gobierno. En particular, decidió adelantar un control “material” de las declaratorias de emergencia por parte del Presidente, en virtud del cual la Corte analiza si efectivamente existe o no una crisis lo suficientemente grave que justifique el recurso a los poderes de excepción. Anteriormente, esa valoración era considerada una cuestión política, pues correspondía al presidente evaluar autónomamente si existía o no una perturbación económica o del orden público que justificara recurrir a un estado de excepción. Por ello, la Corte Suprema, que antes de la Constitución de 1991 ejerció el control constitucional, consideró que esa valoración escapaba al control judicial y únicamente estaba sometida al control político desarrollado por el Congreso.5 Por el contrario, la Corte Constitucional asumió, desde sus primeras decisiones en 1992, hasta sus últimas sentencias en 2003, que si bien el Gobierno goza de un margen de apreciación para evaluar si existe o no una crisis y si es o no necesario recurrir a un estado de excepción, sus decisiones están sometidas no sólo al control político del Congreso sino también a un control judicial. Esa doctrina ha implicado entonces una judicialización del control de la declaratoria de los estados de excepción; así, de 12 declaraciones de estados de excepción, ya sea de estado de conmoción interior, ya sea de estado de emergencia, ocurridas entre 1992 y 2002, la Corte Constitucional validó totalmente 5, anuló totalmente tres, y validó parcialmente 4.6 El impacto práctico y político de esa intervención de la Corte Constitucional parece haber sido considerable, al menos por el siguiente indicador: el tiempo vivido por los colombianos en estados de excepción cayó de 80 % en la década de los ochenta a menos del 20% a partir de la introducción de ese control judicial en la década del noventa.

La protección de la autonomía personal y

de minorías étnicas y culturales

A pesar de que en Colombia ha existido control constitucional desde 1910, la definición del alcance de los derechos de la persona y de los grupos minoritarios había sido considerada usualmente un asunto político, que correspondía al legislador abordar y establecer. Dos razones parecían incidir en esa perspectiva: de un lado, la Constitución anterior, vigente desde 1886, pero con importantes reformas en 1910 y 1936, tenía una carta de derechos relativamente pobre; y, de otro lado, la Corte Suprema, mientras ejerció el control constitucional entre 1910 y 1991, tuvo en general una visión organicista y competencial de su labor. Esto es, ese tribunal entendió que su labor no era tanto definir el alcance de los derechos sino esencialmente asegurar que el reparto de competencias entre los distintos órganos del Estado fuera respetado. El resultado es que la jurisprudencia de la Corte Suprema en esos años, en materia de derechos constitucionales, fue escasa y muy tímida.

Por el contrario, con la expedición de la Constitución de 1991, que tiene una amplia carta de derechos, y con la entrada en funcionamiento de la Corte Constitucional en 1992, la situación cambió profundamente, tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo. Así, de un lado, el número de decisiones centradas en la definición del alcance de los derechos fundamentales se incrementó considerablemente. Y esto ha llevado a la Corte Constitucional a intervenir, por medio de decisiones muy controvertidas, en la definición del alcance de los derechos constitucionales y de los grupos minoritarios, como la despenalización del consumo de drogas (sentencia C-221/94) y de la eutanasia (sentencia C-239/97).7 Igualmente la Corte ha protegido a minorías tradicionalmente discriminadas, como las personas que viven con VIH/Sida y los homosexuales. Así, hasta 1980, la homosexualidad constituía un delito; en ese año, desapareció ese tipo penal pero subsistieron varios regímenes laborales, como los de los educadores y de la Fuerza Pública, que preveían que una persona podía ser sancionada disciplinariamente por conductas homosexuales. La Corte ha atacado la discriminación contra los homosexuales en todos esos ámbitos. Así, la sentencia T-097/94 protegió la intimidad de los homosexuales en la Fuerza Pública y la C-507/99 señaló que no podía sancionarse a un militar por ser homosexual. Igualmente, en otras ocasiones, la Corte indicó que no podía expulsarse a un alumno por comportamientos homosexuales (T-100/98), ni sancionarse a un docente por esa razón (C-481/98). Y a nivel más general, la Corte ha indicado que todo trato diferente a una persona por razón de sus preferencias sexuales se presume discriminatorio, y por ende es inconstitucional (C-481/98).

La Corte ha definido también en gran medida el alcance del pluralismo y ha favorecido no sólo la igualdad entre las religiones, mediante la anulación del concordato y de los privilegios de la religión católica, sino que también ha reconocido ámbitos muy amplios al ejercicio de la administración de justicia por las autoridades indígenas.8

Con esta descripción, no estoy indicando que la jurisprudencia constitucional colombiana haya sido siempre progresista. Por ejemplo la defensa de la Corte de los derechos fundamentales de los homosexuales ha tenido límites, pues los ha protegido contra la discriminación como personas pero no como parejas; y por eso ha señalado que la ley no está obligada a reconocer efectos jurídicos a las uniones homosexuales (C-098/98), que era legítimo que la ley excluyera de la adopción a las parejas homosexuales (C-814/01) y que el régimen de salud no tenía por qué aceptar obligatoriamente, como beneficiario, a la pareja de un homosexual (SU-623/01). No interesa entonces, por ahora, destacar la orientación progresista o no de la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana sino esencialmente resaltar que, en la última década, la definición del alcance de los derechos constitucionales ha sido obra en gran medida de decisiones judiciales, lo cual significa que se trata de un tema altamente judicializado.

Las políticas en favor de poblaciones estigmatizadas:

presos y desplazados internos

Ciertas políticas relacionadas con la atención de poblaciones estigmatizadas y en situaciones de debilidad manifiesta también han sido judicializadas en forma importante en los últimos años. Esto ha sucedido especialmente con los presos y los desplazados. Así, los primeros presentaron muy numerosas tutelas, debido a la situación de hacinamiento en las cárceles y a las precarias condiciones de las prisiones colombianas. Después de conceder numerosos amparos individuales, la Corte Constitucional decide que se trata de una situación general y entonces declara la existencia de un “estado de cosas inconstitucional” en las cárceles y realiza órdenes generales al gobierno para que en un término de ciertos meses cese el hacinamiento carcelario.

Una situación semejante, pero de mayores dimensiones, ocurre en relación con los desplazados internos. Debido en gran medida a la agudización del conflicto armado, Colombia tiene una población desplazada enorme, que configura una verdadera tragedia humanitaria. En forma semejante al caso de cárceles, muchos desplazados formulan acciones de tutela, para que las autoridades locales y nacionales protejan sus derechos fundamentales. La Corte Constitucional, al igual que con la situación de los presos, luego de conceder numerosos amparos individuales, decide declarar igualmente un “estado de cosas inconstitucional” (Sentencia T-025/04), debido a las inconsistencias y a la precariedad de la política estatal frente al desplazamiento forzado. En esa decisión, la Corte ordena a las autoridades nacionales reformular y clarificar las estrategias frente al desplazamiento forzado, a fin de atender las necesidades básicas de esta población.

Estas decisiones muestran una importante judicialización de ciertas políticas públicas, pues no sólo las decisiones de la Corte han implicado un gasto público considerable9 sino que, además han condicionado las prioridades y orientaciones de las estrategias gubernamentales en estos sectores.

La judicialización de la política económica y