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1  Introducción

Como es de amplio conocimiento, en el año de 2006 fue realizada una importante reforma institucional en el ámbito del sistema de protección de los derechos humanos de las Naciones Unidas: la Comisión de Derechos Humanos fue extinta y en su lugar fue creado un Consejo de Derechos Humanos.

Durante sesenta años la Comisión de Derechos Humanos actuó como el órgano por excelencia para la defensa de los derechos humanos en el ámbito del sistema universal de protección. Era un órgano esencialmente político e intergubernamental, que ganó espacio y amplió sus funciones a lo largo de los años. Fue responsable por la creación de los principales tratados de derechos humanos (como, por ejemplo, la Declaración Universal) y en su seno se desarrollaron los mecanismos no convencionales de protección de derechos humanos: el procedimiento de denuncias 1503 y los procedimientos especiales (relatores especiales, grupos de trabajo, entre otros).

A pesar de los reconocidos méritos alcanzados por la Comisión durante su trayectoria, este órgano recibió muchas críticas en sus últimos años, principalmente referentes al exceso de interferencia política en la toma de decisiones, lo que es conocido en el lenguaje de la ONU como “politización”. Estas críticas tuvieron eco en el proceso de reforma de la ONU y en la necesidad de contar con un órgano que tuviera una mayor capacidad de reacción frente a las violaciones de los derechos humanos. En este contexto se dio, en el año de 2006, la substitución de la Comisión por un Consejo.

Los primeros años de funcionamiento del Consejo incluyeron una etapa inicial de construcción institucional, en donde se definieron los mecanismos y procedimientos del nuevo sistema, fueron extintos y renovados los órganos subsidiarios, fueron examinados los mandatos de los relatores especiales y se instauró un nuevo procedimiento, el Examen Periódico Universal (EPU), frecuentemente anunciado como el gran diferencial del nuevo sistema. El documento resultante de este proceso de estructuración es la Resolución del Consejo de Derechos Humanos A/HRC/5/1, de 2007. Este documento, junto con la Resolución 60/251, de 2006, establece las bases para el accionar del órgano recién creado.

De acuerdo a la disposición de la Resolución 60/251, en el primer semestre de 2011, el Consejo se sometió a un doble proceso de evaluación, que incluyó una reflexión interna sobre su trabajo y funcionamiento durante sus cinco años de vida, así como una evaluación por parte de la Asamblea General sobre la pertinencia o no de elevar el status jurídico del Consejo a la condición de órgano subsidiario de la ONU.

El Consejo de Derechos Humanos de la ONU mantuvo su sede en la ciudad de Ginebra, Suiza (en la misma sede de la Comisión), e inició sus actividades en el mismo año de su creación. Fue concebido con la tarea de consolidar un sistema de protección de los derechos humanos que tuviera como base los avances de la Comisión, pero que superara los problemas que esta padecía. Para tal fin, el Consejo se diferenció de la Comisión en los siguientes aspectos, entre otros:

1)   En lo que respecta a su estructura, el Consejo pasó a ser un órgano subsidiario de la Asamblea General y ya no más del Consejo Económico y Social, como lo era su antecesora. Esta modificación está directamente relacionada a la reivindicación de un Consejo de Derechos Humanos como órgano principal de la ONU.

2)   El Consejo comenzó a gozar de una naturaleza semipermanente, puesto que el período de sesiones ordinarias del órgano fue dividido, para que el Consejo se reuniera varias veces al año y no una vez solamente, como solía ser en el antiguo órgano. Así, el Consejo cuenta con tres períodos de sesiones ordinarias por año, con una duración total no inferior a diez semanas, y también está dotado de un mecanismo flexible para organizar sesiones fuera de los períodos regulares de encuentro. Esta medida responde a la reivindicación de un órgano que ofrezca respuestas más ágiles a las situaciones de violación de los derechos humanos;

3)   El nuevo órgano también sufrió una ligera modificación en el número de miembros que lo componen y en los criterios para su selección. Se redujo el número de miembros del Consejo: pasó de los 53 que existían en la época de la Comisión a los 47 actuales. De igual forma, se estableció un sistema de elección directa, individual y secreta; se modificó el número de asientos por grupo regional; se restringió el número de reelecciones para evitar la existencia de miembros permanentes de facto como era común en la época de la Comisión; se promovió la presentación de promesas y compromisos voluntarios de campaña de los Estados candidatos; se estipuló la obligatoriedad del miembro del Consejo de presentarse con carácter prioritario al Examen Periódico Universal; y se introdujo la posibilidad de suspender a un Estado miembro en el caso de conducta grave violatoria de los derechos humanos.

4)   Los órganos subsidiarios que existían en la época de la Comisión fueron extintos o renovados, destacándose la extinción del principal órgano de asesoría técnica de la Comisión de Derechos Humanos: la Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos;

5)   En el ámbito de los mecanismos no convencionales, la Resolución de la Asamblea General 60/251, que creó el Consejo, previó la revisión y perfeccionamiento del sistema de Procedimientos Especiales y del Procedimiento 1503 (o procedimiento de denuncias);

6)   Con relación a las funciones del Consejo, éste mantiene básicamente el mismo mandato de la Comisión, que consistía en actividades de redacción, promoción y protección, con la diferencia del Examen Periódico Universal.

7)   Finalmente, se instauró un mecanismo denominado Examen Periódico Universal, con el fin de realizar un examen sobre la situación de los derechos humanos de la totalidad de los Estados miembros de la ONU. Tal examen universal fue realizado en un período de cuatro años en el primer ciclo y, a partir del segundo ciclo, se prevé que se finalice al cabo de cuatro años y medio. El objetivo del examen es permitir un trato igualitario para los Estados y evitar la parcialidad en el momento de decidir de qué países el Consejo evaluará la situación de los derechos humanos, cuestión que está directamente relacionada al debate sobre el combate a la politización.

En este artículo no volveremos a los detalles de la ya tan debatida transición institucional Comisión/Consejo, sino que pasaremos directamente a la reflexión sobre el impacto de las modificaciones producidas por el Consejo en sus primeros años de actividad, para mostrar tanto la fragilidad del argumento de la politización como justificación para la extinción de la Comisión, como la inadecuación de los remedios utilizados para alcanzar el objetivo propuesto de combatirla. Pasemos a analizar las modificaciones presentadas.

2  Sobre la condición de órgano subsidiario de la Asamblea General

A pesar de que el Consejo de Derechos Humanos mantenga la misma naturaleza subsidiaria que caracterizaba a la Comisión de Derechos Humanos, con el objetivo de aumentar su legitimidad e importancia se optó por su creación como órgano subsidiario de la Asamblea General y no ya del Consejo Económico y Social. Aún si desde el punto meramente formal no ha ocurrido un cambio significativo en el status del nuevo órgano, desde una perspectiva política ese cambio si existió (BOYLE, 2009, p. 12).

Esto se debe al carácter que ostenta la Asamblea de ser el principal foro de la ONU, donde se encuentra representada la universalidad de sus miembros, lo que le dio una nueva visibilidad a los derechos humanos, cuestión esencial en el campo de su protección internacional. En tal sentido, el cambio de nombre de Comisión a Consejo fue una estrategia política y no simplemente nominal de aproximar el Consejo de Derechos Humanos al Consejo de Seguridad y al Consejo Económico y Social.

Es importante contextualizar el debate que reivindica al Consejo de Derechos Humanos como un órgano principal de las Naciones Unidas. Así, una parte central del impulso para la reforma de las instituciones de derechos humanos de la ONU puede ser atribuida a la creciente importancia que tales derechos fueron adquiriendo en la Organización a lo largo de décadas, hasta llegar al punto de ser reconocidos como uno de los pilares de la ONU, junto con el desarrollo y la seguridad. Siguiendo esta lógica, si los otros dos pilares cuentan con un Consejo propio (Consejo de Seguridad y Consejo Económico y Social), reconocidos en la Carta de San Francisco como órganos principales de la Organización, los derechos humanos deberían igualmente tener un Consejo, también con naturaleza de órgano principal.

En términos formales, es importante señalar que la Resolución 60/251, que creó el Consejo de Derechos Humanos, previó que tal carácter subsidiario sería evaluado al final de un ciclo de cinco años, con el objetivo de decidir sobre la elevación de su status a la de órgano principal. La dificultad de esta última opción se encuentra no únicamente en las consecuencias políticas de la decisión, sino también en las cuestiones formales, como la dificultad de modificar la Carta de las Naciones Unidas, condición indispensable para la creación de un nuevo órgano principal.

Con relación al status jurídico del Consejo, la Asamblea General decidió mantenerlo como órgano subsidiario, previendo un nuevo debate en el futuro, que deberá realizarse no antes de diez años ni después de quince años contados a partir de la revisión de 2011.A pesar de la coherencia incuestionable de la reivindicación para que, de la misma forma que desarrollo y seguridad, los derechos humanos cuenten con un órgano de carácter principal en la estructura organizativa de la ONU, en base al proceso de revisión de 2011 se puede afirmar que la posición de los diferentes Estados miembros de la ONU no evolucionó significativamente en los últimos años. En tal sentido, sin desconocer la importancia de dar a los derechos humanos el lugar institucional que les corresponde en el seno de la ONU, entendemos que desde un punto de vista práctico no es cierto que la elevación del status del Consejo a la condición de órgano principal de la Organización sea una cuestión crucial ni para el efectivo funcionamiento del órgano, ni para superar las debilidades que afectaban a su antecesora.

Si observamos el accionar de la Comisión de Derechos Humanos, en su calidad de órgano subsidiario del Consejo Económico y Social, podemos afirmar que fue un órgano bastante operativo y funcional, habiendo alcanzado muchos resultados relevantes a lo largo de sus sesenta años de existencia. Fueron tantos los resultados positivos alcanzados por la misma, que se generó un movimiento para debilitarla como sistema. En este contexto, la condición de órgano subsidiario de un órgano principal de la ONU no parece haber significado un obstáculo grave para el desempeño de sus funciones. Tampoco se puede afirmar que la elevación del Consejo a la condición de órgano principal ayudaría a alcanzar el objetivo anunciado por la reforma: el combate a la politización.

En sus primeras décadas de trabajo, como explica Alston, mientras ejerció una función más técnica y evitó decisiones políticas de mayor envergadura, la Comisión puede actuar sin la crítica de la politización. Con el paso del tiempo, al ampliar sus funciones y aumentar el número de miembros, reflejando de forma más realista los juegos de poder y las tensiones del mundo internacional, los ataques comenzaron a llegar (ALSTON, 1992, p. 129-130). Igualmente para Humphrey, el argumento de la politización solo comienza a ser utilizado cuando los Estados comienzan a llevar más a serio el trabajo de la Comisión (HUMPHREY, 1989, p. 203). Adicionalmente, el concepto de politización varía de acuerdo con el grupo político que utiliza el termino (CHETAIL, 2007, p. 140) Estas, y otras, consideraciones nos permiten afirmar que el argumento de la politización fue utilizado con el intuito de debilitar la Comisión.

3  La semipermanencia del Consejo de Derechos Humanos

El segundo aspecto del Consejo que fue considerado como una mejora de su naturaleza jurídico-institucional fue la duración de las sesiones y su distribución a lo largo del año. La Comisión de Derechos Humanos sólo se reunía una vez al año por un período de seis semanas, razón por la cual se concentraban en esta única sesión todas las cuestiones importantes, lo que en la práctica resultaba en el olvido de estos temas hasta la siguiente sesión, casi un año después (KALÏN; JIMENEZ, 2003, p. 14).

Además de la dificultad de administrar su tiempo debido a la concentración de las actividades en un único período de sesiones, también existía la dificultad de reaccionar frente a las situaciones graves que ocurrieran durante el largo periodo transcurrido entre las sesiones, así como había deficiencias para darle seguimiento a las situaciones ya existentes (SCANNELA; SPLINTER, 2007, p. 46).

Tomando en consideración tal preocupación, la Resolución 60/251 previó que el Consejo se reuniría por lo menos tres veces a lo largo del año, incluyendo un período principal de sesiones, con una duración total no inferior a diez semanas. De igual forma, el nuevo órgano fue dotado de un mecanismo flexible para organizar encuentros fuera del período ordinario de sesiones, con el objetivo de ganar agilidad en el tratamiento de asuntos relacionados a crisis inminentes y particularmente graves. A pesar de que la nueva estructura fue pensada para ser semipermanente, en la práctica funciona casi como un órgano permanente, debido a la frecuencia con la que se reúne.

Durante el proceso de revisión que ocurrió en el primer semestre de 2011, a pesar de que hubo propuestas para reducir a dos el número de sesiones ordinarias, en lugar de las tres inicialmente previstas, no se realizó ningún cambio en este sentido.

El hecho es que la naturaleza semipermanente del órgano se tradujo efectivamente en un importante aumento de su actividad en comparación con la Comisión, permitiendo una respuesta más inmediata a las situaciones de emergencia en derechos humanos, como pudo observarse en las resoluciones aprobadas por el Consejo en temas como el golpe de Estado en Honduras, el terremoto en Haití y las situaciones de los derechos humanos en Libia y Siria.

Como un inconveniente de la nueva naturaleza semipermanente, podemos destacar la dilución de la publicidad y de la atención que generaba la realización de una única sesión, que reunía a diferentes actores de distintas regiones del mundo para intercambiar ideas y realizar denuncias. Otro factor importante, que también está relacionado a la cuestión anterior, es el aumento de los costos de participación– tanto para organizaciones no gubernamentales, como para instituciones nacionales de derechos humanos o incluso para pequeños y medios Estados-, que al venir en su mayoría de otras partes del mundo, encuentran dificultades para tener una presencia regular en las sesiones del Consejo (INTERNATIONAL SERVICE FOR HUMAN RIGHTS, 2010, 2011).

4  La composición del Consejo de Derechos Humanos

Como se mencionó anteriormente, uno de los factores más criticados de la extinta Comisión era su composición, debido a que una de los principales justificativos utilizadas para extinguir la Comisión fue la supuesta “mala calidad” de algunos de sus miembros, que contarían con antecedentes de mala conducta en la aplicación de los derechos humanos (ALMQVIST, GOMEZ ISA, 2006, p. 42).

Es importante recordar que los debates sobre la composición del Consejo se centraron, por una parte, en los aspectos cuantitativos, más concretamente en el número de miembros y en la distribución geográfica de los asientos, aunque también en aspectos cualitativos.

En relación a los aspectos cuantitativos, se dejaron de lado las principales sugerencias sobre el tema (por un lado, la de universalizar la composición del Consejo y por otro, la de reducirla considerablemente), manteniendo prácticamente el mismo número de miembros que existía en la época de la Comisión, con una leve disminución del número de asientos, totalizando actualmente 47 miembros.

Con relación a los aspectos cualitativos, la problemática se daba en torno a si el Consejo de Derechos Humanos debía estar compuesto por miembros seleccionados en base al criterio del verdadero compromiso con el trabajo del órgano o, por el contrario, si prevalecería, una vez más, el principio de la igualdad soberana de los Estados. Esta reflexión se inició durante el funcionamiento de la Comisión y se acentuó en el debate sobre el nuevo órgano.

En primer lugar, es interesante mencionar que esta problemática resulta del reconocimiento implícito del valor y de la evolución del trabajo de la Comisión de Derechos Humanos, ya que tal preocupación no existía anteriormente (ALSTON, 2006, p. 191). En el inicio de sus actividades, la Comisión se limitó a elaborar normas internacionales de Derechos Humanos, eximiéndose por muchos años de cualquier apreciación política sobre las situaciones internas relacionadas a estos derechos o sobre temas afines. Con el paso del tiempo, la Comisión amplió su ámbito de acción y fueron surgiendo gradualmente nuevas herramientas, como por ejemplo, los mecanismos no convencionales de protección y el análisis de la situación de los derechos humanos en los países, lo que condujo a que algunos Estados tendieran a debilitar el trabajo y autoridad del órgano. Una de las formas encontradas para tal fin, fue la de participar en la Comisión para protegerse de las críticas, jugando con la condición de miembro y debilitando la credibilidad del órgano (NACIONES UNIDAS, 2005, para. 182).

El resultado final del debate sobre la estructura del Consejo resultó, como vimos, en la aprobación de criterios de elegibilidad para los candidatos a miembros, el establecimiento de compromisos para los Estados miembros electos, la restricción del número de reelecciones (evitando de esta forma la existencia de miembros permanentes de facto) y la posibilidad de suspensión de los miembros en base a grave conducta violatoria de los derechos humanos (NACIONES UNIDAS, 2006, para. 7, 8 e 9).

A pesar de que el establecimiento de un compromiso concreto de cooperar sea un indicio positivo, la disposición legal peca por su abstracción y vaguedad. Para tornar la formulación más objetiva, se comenzó a exigir la participación en el Examen Periódico Universal por parte de los Estados miembro durante su mandato, y se creó la posibilidad de suspender a los miembros del Consejo que cometieran violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos durante el período en que actúen como miembros, posibilidad que fue implementada en el caso de Libia (NACIONES UNIDAS, 2011).

Para suspender a un miembro del Consejo, se exige una mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes de la Asamblea General, mientras que la elección de los miembros exige mayoría de dos tercios. Además, la situación denunciada debe ser realmente seria y el margen de votos exigidos para que la suspensión ocurra es bastante alto. De hecho, no está previsto bajo ninguna circunstancia la expulsión de un miembro, sino únicamente su suspensión. A pesar de esto, el mero reconocimiento de esta posibilidad por parte de la Resolución 60/251 ya debe ser visto como algo positivo. 

5  El Comité Asesor como el órgano de asesoramiento técnico del Consejo de Derechos Humanos

Como se mencionó anteriormente, en el marco de la creación del Consejo de Derechos Humanos, la Resolución 60/251 determinó que este órgano asumiera y evaluara, entre otros, a los órganos subsidiarios y de asistencia técnica del Consejo. Tal disposición resultó, como vimos, en la extinción de la Subcomisión para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos y en la creación del Comité Asesor del Consejo.

El Comité fue creado con un reducido número de miembros –sólo 18, una reducción considerable si se lo compara con los 26 que existían en la época de la Comisión– y tiene autorización para celebrar hasta dos períodos de sesión anuales, con un máximo de 10 días cada uno –en lugar de 3 semanas como las que disponía la Subcomisión. En lo que se refiere a la selección de los miembros, el proceso continúa siendo exclusivamente intergubernamental, a pesar de las diversas propuestas para incluir a otros actores en este sistema.

En relación con sus funciones, el Comité Asesor mantuvo el mandato de producir conocimiento para el Consejo a través de estudios e informes. De esta forma, en estos primeros seis años de actividad, el Comité examinó un rango variado de temas, resultando en una amplia producción normativa que incluye la elaboración de proyectos de declaración y de principios y directivas, estudios finales, además del análisis de otros asuntos de carácter sustantivo.

Es imprescindible considerar que la Resolución A/HRC/RES/5/1 de 2007 (NACIONES UNIDAS, 2007) limitó expresamente el ámbito de acción del Comité, obligándolo a actuar exclusivamente en los casos en los que sea solicitado por el Consejo de Derechos Humanos. Esto se traduce, en otros términos, en la extirpación del derecho de iniciativa, que fue creado y consolidado en el ámbito de la Subcomisión y que, como es de común conocimiento, tanto contribuyó en la evolución de la protección internacional de los derechos humanos.

Otra modificación relevante fue la prohibición de crear órganos subsidiarios (los que existían en la época de la Subcomisión fueron extinguidos o fueron transformados en órganos subsidiarios del propio Consejo de Derechos Humanos) y la prohibición de adoptar resoluciones o decisiones propias (NACIONES UNIDAS, 2007, paras. 77 e 81). Entonces, podemos concluir que, al menos en el caso del Comité Asesor, la transición institucional Comisión/Consejo resultó en una reducción significativa de las prerrogativas y de la capacidad de acción del órgano, incidiendo en la producción de una reflexión académica independiente y de calidad, en el seno del principal órgano de derechos humanos de la ONU.

6  Procedimientos especiales en los primeros años de actividad del Consejo

Tal como mencionamos y como era de esperar, y debido a la relevancia que estos mecanismos tenían en la Comisión de Derechos Humanos, la resolución que creó el Consejo mantuvo los procedimientos especiales, más allá de prever la revisión y el perfeccionamiento del sistema.

De esta forma, la etapa inicial de los procedimientos especiales estuvo marcada en el Consejo por el proceso de revisión, creación y extinción de mandatos. Con relación a la revisión de los mandatos, la misma no supuso una reflexión real sobre el contenido y eficacia de los mandatos en sí, pudiéndose observar que en líneas generales el sistema se mantuvo más o menos igual, con la extinción de algunos mandatos, como el de la República Democrática de Congo, y la creación de otros, como el mandato sobre el acceso al agua potable y saneamiento y el mandato sobre las formas contemporáneas de esclavitud.

La revisión de los mandatos temáticos, por lo general, fue tranquila, con la excepción de algunos temas como, la libertad de religión y de credo, la situación de los defensores de los derechos humanos, la libertad de expresión y de opinión, la tortura y otros tratos o castigos crueles, inhumanos o degradantes, las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias en los que hubo tensión y ataques contra los especialistas. El caso de los mandatos por países, uno de los temas más controvertidos desde la época de la Comisión, también alcanzó un grado de tensión, como era previsible.

A su vez con relación a la situación de los países, vale mencionar que también fueron abordadas en el ámbito de las sesiones extraordinarias del Consejo, que fueron abundantes en estos primeros años. En este período, el Consejo trató la situación de los derechos humanos en Palestina y en los Territorios Árabes Ocupados, en Sudán, y en la República Democrática de Congo, en Costa de Marfil, en Libia, en Siria, entre otros. De todos estos, el tema que más atención requirió del Consejo en este período, como también sucedía en la época de la Comisión, fue el de Palestina y otros Territorios Árabes Ocupados, que mereció la mayor parte de las sesiones especiales y un gran número de resoluciones, decisiones y estudios.

En relación con el trabajo de protección de los procedimientos especiales, este se manifestó en la continuidad de la práctica de establecer diálogos interactivos con los titulares de mandato, en la definición y establecimiento de un nuevo proceso de selección y nominación de especialistas, además de la redacción y aprobación de un Código de Conducta para los mismos. En este sentido, el nuevo proceso de nominación ofrece la ventaja de ser más transparente, cuando se compara con el realizado por la Comisión, así como la ventaja de permitir tanto una mayor participación estatal, como un mayor control político sobre la decisión del Presidente del Consejo, aunque como es de suponer en un órgano de naturaleza eminentemente política como es el caso del Consejo, es innegable el papel de las negociaciones políticas para la nominación.

Con relación al Código de Conducta para los procedimientos especiales, la redacción del documento, generó bastante controversia desde el inicio, en especial por el recelo de que fuera utilizado como instrumento para debilitar al sistema. Como ha demostrado la práctica, a pesar de la ventaja de dar previsibilidad a la ejecución de los procedimientos especiales, dando un paso adelante en su institucionalización, tal documento también simboliza el riesgo de servir como instrumento para restringir la independencia de los titulares de mandatos de procedimientos especiales. En efecto, en el trabajo del Consejo todos los mandatos renovados pasaron a incluir una referencia al Código y en su segundo año de actividades el Consejo estableció una herramienta formal para vetar la renominación automática de un titular de mandato en caso de un supuesto incumplimiento del Código de Conducta. Igualmente, en la 11ª sesión, el Consejo volvió a aprobar una resolución recordando a los titulares de mandatos la obligación de ejercer sus funciones en estricto cumplimiento del referido documento. En este sentido, en estos primeros años de trabajo, la referencia al Código de Conducta es prácticamente obligatoria en el texto de la resolución de creación o renovación de los mandatos y ha sido utilizada como herramienta para criticar el trabajo de los especialistas, en casos de discordancia con el contenido de un estudio o con relación a alguna práctica adoptada por el titular de mandato.

7  El procedimiento de denuncias en los primeros años de actividad del Consejo

Tal como ocurrió con los procedimientos especiales, el procedimiento de denuncias fue mantenido en el nuevo Consejo, con una “nueva” cara, que en realidad es bastante similar a la anterior, principalmente por mantener el cuestionable carácter de confidencialidad. La confidencialidad implicaba que llegaba a conocimiento público solamente los nombres de los países que estaban siendo examinados o que dejaban de ser investigados por medio del procedimiento 1503, de forma que ni el propio autor der la denuncia podía seguir el proceso. Con la transición institucional para el Consejo, además de cambiar el nombre a “nuevo” procedimiento de denuncias y dejar de lado definitivamente la referencia al “procedimiento 1503”, las novedades que se introducen en el sistema se refieren a la flexibilización de los requisitos de admisibilidad, a la mayor frecuencia con que se reúnen los grupos de trabajo responsables del análisis de casos, al grado de información que se brinda al autor de la denuncia (que es un poco mayor, a pesar de la limitación de la confidencialidad), a la posibilidad de que el denunciante solicite que su identidad no sea revelada al Estado, al establecimiento de plazos (tanto para que el Estado presente informaciones como para que el Consejo evalúe el caso) y a la posibilidad de que el Consejo recomiende, como solución final, que la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos brinde asistencia técnica al Estado denunciado.

En relación con la práctica del procedimiento de denuncias, pasado un período inicial de estructuración, el Consejo fue relativamente productivo al analizar y decidir sobre las situaciones que se presentaron por medio de este instrumento. Para evaluar si las modificaciones introducidas con el “nuevo” procedimiento han significado una mejora efectiva del mecanismo en comparación con la Comisión – por ejemplo, si la flexibilización del requisito de admisibilidad repercutió, de hecho, en un aumento del número de demandas presentadas, o si el hecho de que los peticionarios sean informados con más frecuencia sobre los pasos del procedimiento ha resultado en un mayor grado de satisfacción con el sistema -, y frente a la ausencia de datos públicos, solamente podemos afirmar, en base a la información disponible en los informes anuales del Consejo, que la mayor parte de los casos examinados no tuvieron continuidad.

De manera general, se puede concluir que la falta de datos públicos – consecuencia directa de la confidencialidad – tiene como resultado un desinterés general por el procedimiento, lo que puede observarse claramente en el escaso material doctrinario y de las ONGs disponible sobre el tema. Durante estos seis primeros años de funcionamiento, fue prácticamente imposible encontrar algún texto que tratara sobre el procedimiento 1503 que abordara más que la descripción de carácter general la transición. Esta afirmación puede ser aplicada no solo a los informes de organizaciones como Human Rights Watch, Servicio Internacional para los Derechos Humanos o Conectas, que siguen regularmente el trabajo del Consejo, sino también al trabajo de innúmeros autores que se han dedicado sobre la labor del nuevo órgano y a los propios informes anuales del Consejo de Derechos Humanos. Aún si el nuevo procedimiento de denuncias atacó – al menos parcialmente – dos de los importantes problemas del procedimiento 1503 (como la demora en la tramitación y la escasez de información para el denunciante), desde nuestro punto de vista una mejora real del procedimiento pasa necesariamente por un ablandamiento del carácter de confidencialidad, escenario que no parece muy probable en este momento, teniendo en cuenta la oportunidad perdida durante el proceso de revisión del funcionamiento del Consejo, finalizado en marzo de 2011, y que mantuvo intacto el proceso de denuncias.

8  Examen Periódico Universal

El Examen Periódico Universal (EPU), como se sabe, es considerado una novedad presentada por el Consejo de Derechos Humanos, ya que no existía en la época de la Comisión. Por este motivo, y también porque fue propuesto como uno de los principales mecanismos para combatir la politización –por no decir el principal–, su introducción en el sistema de protección de los derechos humanos de la ONU fue bastante celebrada. Entre sus características más relevantes, podemos destacar: la evaluación de la situación de los derechos humanos en todos los Estados miembro de la ONU en ciclos de cuatro años (primer ciclo) y cuatro años y medio (a partir del segundo ciclo), la naturaleza cooperativa y fuertemente intergubernamental del examen, la plena participación del Estado examinado en la revisión y el carácter no vinculante de las recomendaciones, entre otros.

Con relación a la aplicación práctica del EPU durante el primer ciclo, la misma estuvo marcada por la identificación que suele acompañar a los mecanismos recién instituidos de un órgano que, en sí mismo, es igualmente joven. En lo que se refiere a las recomendaciones formuladas- que, cabe resaltar tienen naturaleza individual – éstas se caracterizan por su heterogeneidad (fueron presentadas recomendaciones de todo tipo: las objetivas, las muy generales, las vacías y hasta las contrarias a las normas de derechos humanos1) y abundancia (la producción de recomendaciones fue bastante alta2). Igualmente variadas fueron las respuestas de los Estados a las recomendaciones, lo que incluye no sólo negativa y aceptación, sino la utilización frecuente de la táctica de postergar la apreciación de una recomendación para un momento ulterior o de rechazarla sutilmente. Todo esto hace que factores supuestamente presentados como positivos (como el alto número de recomendaciones formuladas y el alto porcentaje de aceptación de las recomendaciones) sean indicadores relativos de efectividad en la evaluación del procedimiento.

En lo que se refiere al desarrollo del Examen, en el diálogo interactivo que se realiza durante el proceso de revisión fueron observadas, entre otras, las siguientes tendencias: la presencia de “Estados amigos” para emitir comentarios favorables durante la revisión, evitando de esta forma, la profundización del debate en otros temas realmente de interés; la escasez de comentarios verdaderamente críticos, y el predominio de comentarios elogiosos;3 la tendencia entre los Estados de concentrarse, por regla general, en los temas de su propio interés en lugar de concentrarse en los problemas de derechos humanos del Estado examinado.

Cabe observar que el objetivo del EPU no es duplicar el trabajo ya ejercido por los órganos para fiscalizar la aplicación de los tratados de derechos humanos y los procedimientos especiales, sino que busca completarlo. En este sentido, el EPU se distingue de esos otros mecanismos por algunas características: su carácter esencialmente interestatal, el hecho de que las recomendaciones emanan del Estado individualmente y no del Consejo como órgano, la posibilidad de aceptación o rechazo de la recomendación por parte del Estado examinado, con la consecuencia de que solamente las recomendaciones aceptadas deben ser implementadas; la universalidad del examen y de los derechos que son objeto de examen. También en este sentido, durante los primeros años de actividad hay registros de intercambio positivo de informaciones entre el EPU y los demás mecanismos – por ejemplo algunas recomendaciones formuladas durante el EPU fueron utilizadas por órganos encargados de verificar el cumplimiento de tratados de derechos humanos o por procedimientos especiales y, por otro lado, muchos Estados utilizaron su participación en el EPU para comentar sus actividades ante aquellos mecanismos, o para realizar recomendaciones a terceros países relativas a tales mecanismos.4 Podemos incluso afirmar que, en cierto sentido, el Examen Periódico Universal ha funcionado como herramienta de estímulo a la implementación de las obligaciones de los procedimientos especiales y de los órganos establecidos en virtud de los tratados.5

Como aspectos positivos de estos primeros años del Examen, podríamos destacar, entre otros, la posibilidad de realizar un examen de la situación de los derechos humanos en todos los Estados miembro de Naciones Unidas; la amplia participación de los Estados en el proceso; la posibilidad de construir un espacio de diálogo entre Estados y ONG, y la creación de una idea de conjunto con el sistema de protección de los derechos humanos de la ONU. Como dificultades, resaltaríamos la insuficiencia y mala distribución del tiempo para el examen; el número excesivo de recomendaciones, además de su heterogeneidad; la ausencia de asesoramiento de especialistas en derechos humanos durante el proceso (TARDU, 2007, p. 975); el reducido espacio para la participación de actores no estatales, como las ONG, y la cuestionable sostenibilidad financiera del mecanismo (INTERNATIONAL SERVICE FOR HUMAN RIGHTS, 2009, p. 7-8).

En relación al primer punto, cuando observamos el tiempo ofrecido a los Estados miembros y observadores durante la revisión, notamos que la demanda superó mucho la oportunidad temporal para intervenir. En la revisión de China durante el primer ciclo, por ejemplo, 115 delegaciones se inscribieron para hablar durante el diálogo interactivo. En el caso de Cuba, fueron realizadas 110 solicitudes para hablar y en el de la Federación Rusa, fueron 73. La participación de todos los inscritos era claramente inviable teniendo en cuenta las dos horas previstas para el procedimiento. En relación al número excesivo de recomendaciones, a modo de ejemplo, hasta la 8ª sesión de EPU (en mayo de 2010) habían sido emitidas 12.384 recomendaciones, una media de 1.548 recomendaciones por sesión.

En relación al espacio reducido para participación de otros actores no estatales, es importante recordar que las ONG no pueden intervenir directamente en el diálogo interactivo del Examen Periódico Universal, siendo que su contribución se restringe a la facultad para presentar un informe de un máximo de cinco páginas, cuyo contenido servirá de base para que la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos elabore uno de los tres documentos que servirán de base para el Estado examinado. Una otra oportunidad de colaboración ocurre durante los 20 minutos disponibles en total durante el debate del informe final en la plenaria del Consejo. La participación limitada de las ONG coloca como camino obvio el trabajo de lobby directamente con las misiones diplomáticas de los Estados, principalmente en el ámbito de las “delegaciones amigas”, para lograr que estas intercedan ante los demás Estados en sus temas de interés.

El segundo ciclo del EPU comenzó en mayo de 2012 y trajo algunas novedades procedimentales introducidas en ocasión de la revisión del funcionamiento del Consejo, realizada durante el primer semestre de 2011. De esta forma, el tiempo de las sesiones se incrementó en media hora (con 10 minutos más para el Estado examinado y 20 minutos extra para los demás Estados), además de la implementación de nuevas reglas para la lista de oradores. El volumen de las recomendaciones continuó siendo alto a lo largo del primer año del segundo ciclo, sin que esto resultara en una mayor precisión y claridad de las mismas.

Finalmente, como principal desafío para el futuro del mecanismo, señalaríamos la necesidad de encontrar un equilibrio entre la noción de diálogo cooperativo y el ejercicio de la crítica constructiva y, sobre todo, el imperativo de superar la práctica establecida por un gran número de Estados de utilizar el Examen Periódico Universal como un instrumento político para la defensa de sus propios intereses y no como un instrumento para la promoción y protección de los derechos humanos, función para la cual fue creado. Otra cuestión clave, y desde nuestro punto de vista determinante para la evaluación sobre el éxito real del EPU en el futuro, es la necesidad de darle seguimiento efectivo a las recomendaciones formuladas durante la revisión del ciclo anterior.

9  Algunas notas sobre la politización como justificativa para la extinción de la Comisión y creación del Consejo

Entendemos que no es posible realizar un análisis adecuado de los resultados de las modificaciones introducidas por el Consejo sin abordar la cuestión de la politización, que fue el motivo (al menos alegado) para emprender el cambio. En este sentido, consideramos cuestionable uno de los principales justificativos presentados para la extinción de la Comisión y para la creación del Consejo: el combate a la politización, y por otro lado, defendemos que los remedios creados para mitigar el problema no son los adecuados.

Sobre este aspecto, es esencial recordar que tanto la Comisión como el Consejo fueron creados como órganos políticos intergubernamentales, compuestos por representantes de los diversos Estados miembro de la ONU, lo que le confiere una naturaleza esencialmente política a sus actividades, que no se extingue con modificaciones meramente formales de su estructura.

En este sentido, no es por una simple casualidad que las mismas críticas que se dirigían a la Comisión son las que se dirigen hoy a su sucesor (“business as usual”). La acusación de politización se debe, en esencia, a la naturaleza política del órgano y eso no se borra automáticamente a través de algunas modificaciones institucionales esencialmente formales. Incluso habiendo, en la época de la extinción de la Comisión, unanimidad sobre la existencia del exceso de influencia política en su trabajo, tal unanimidad no se aplicaba a las razones por las que cada grupo formulaba ese diagnóstico, con opiniones que variaban entre los que entendían que la politización se debía a una excesiva intromisión y a una acción selectiva de la Comisión en los países, y los que defendían, por el contrario, que la Comisión debería ejercer una fiscalización más activa. En dicho contexto, el intento de acabar con la politización en un órgano como el Consejo de Derechos Humanos es irreal, por no decir ingenua o falaz.

Esa opción política es clara desde la decisión inicial de que la Comisión de Derechos Humanos fuera instituida como un órgano intergubernamental, en 1946, hasta la decisión de la Asamblea General de la ONU en 2006, de mantener esa misma estructura para el Consejo de Derechos Humanos. Sobre este aspecto, conviene recordar que el hecho de que sea un órgano intergubernamental no es necesariamente malo. Como sabemos, las decisiones adoptadas por un órgano compuesto por representantes estatales tienen la ventaja de que ya están dotadas de una dosis importante de realismo político, y que tienen más posibilidades de ser implementadas que las decisiones adoptadas por organismos compuestos exclusivamente por especialistas. Además, tenemos el ejemplo de la propia Comisión de Derechos Humanos, que era un órgano intergubernamental, pero que, a pesar de todas las críticas que recibió y de las restricciones en su mandato, tuvo una importante trayectoria en la evolución y contribución para el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Nada impide que lo mismo suceda con el Consejo, aún si por el momento, cualquier tipo de afirmación en este sentido pueda parecer prematura.

Si el objetivo de la reforma hubiera sido realmente amenizar el peso de las influencias políticas en el trabajo del nuevo órgano, el camino a adoptar, debería haber sido el de introducir una mayor participación de especialistas en el trabajo del Consejo, a través de medidas tales como el fortalecimiento de las actividades del Comité Asesor o del sistema de procedimientos especiales, lo que no sucedió. Muy por el contrario, lo que se observó fue, en el caso del Comité Asesor, una reducción importante de sus prerrogativas y de su capacidad de acción, y en el caso de los procedimientos especiales, existe el miedo de una posible restricción de su independencia a través del nuevo código de conducta aprobado.

Otra muestra de la permanencia del exceso de influencia política en el trabajo del Consejo es el propio Examen Periódico Universal, la gran novedad del nuevo órgano y el principal mecanismo creado para combatir la politización. De esta forma, el Examen Periódico tuvo como una de sus principales características el carácter excesivamente intergubernamental y el hecho de que los especialistas de derechos humanos estén prácticamente ausentes en su funcionamiento. Además, como ya demostramos en este artículo, en el primer ciclo de funcionamiento del nuevo procedimiento, se desarrolló la práctica de evitar las críticas sobre el Estado examinado por medio de la alianza con Estados amigos, incitados a participar en la revisión con comentarios favorables al Estado examinado. También aquí, prevalecen las negociaciones políticas en un mecanismo que supuestamente busca reducirlas, como es el Examen Periódico Universal, motivo por el cual, entre otros, no se puede defender con convicción que la transición institucional sirvió a los fines políticos que anunció perseguir.

10 Conclusiones

En esta breve exposición, pudimos tener una visión general del impacto de las principales modificaciones realizadas en virtud de la extinción de la Comisión de Derechos Humanos y de la creación de un Consejo de Derechos Humanos como sucesor. Sin desmerecer la importancia de algunos aspectos realmente positivos y teniendo presente que aún es muy pronto para evaluar de forma conclusiva al Consejo de Derechos Humanos- recordemos que la Comisión tardó seis décadas para desarrollar sus mecanismos de promoción y protección de los derechos humanos -, sostenemos que el impacto de las modificaciones introducidas en estos primeros años de actividad del órgano, dejan bastante que desear.

Por un lado, el nuevo órgano encarna cambios que consideramos positivos, como su carácter semipermanente, los ajustes en el proceso de selección de los miembros y la posibilidad de suspenderlos, el propio EPU y la posibilidad de revisión de los antecedentes de derechos humanos de todos los países miembro de la ONU, entre otros. Por otro lado, como ya mencionamos, se repiten problemas que existían en la época de la Comisión y que fundamentaron la propuesta de reforma – como son la politización y la utilización del doble criterio de evaluación. Además, y principalmente, aumentó el carácter intergubernamental del órgano y se observa una tendencia a restringir el accionar de la sociedad civil.

En relación a la politización y a la utilización del doble criterio de evaluación, como fuera señalado, estos son problemas de carácter político, que en gran parte están relacionados a la naturaleza intergubernamental del órgano, pero también a la propia paradoja fundamental que ha acompañado a la protección internacional de los derechos humanos desde su inicio, que es la de solicitar a los Estados que sean fiscales de las violaciones de los derechos humanos que ellos mismos cometieron, por acción u omisión.

Estas consideraciones nos permiten afirmar que el argumento de acabar con la politización como principal justificativo utilizado para extinguir la Comisión de Derechos Humanos es un argumento vacío, producto de los intereses políticos que prevalecían en la Comisión en la época de la aprobación de la reforma.

En estos primeros años de funcionamiento, allí donde el Consejo adoptó una postura decidida y activa, como en el caso de la suspensión de Libia de su condición de miembro de este órgano, fue consecuencia de la voluntad política y del trabajo de algunas delegaciones estatales para lograr un Consejo de Derechos Humanos más comprometido con la implementación de su mandato.

Tomando como base la experiencia de la evolución de la Comisión de Derechos Humanos, el poco tiempo de trabajo del Consejo, el hecho de que el ambiente político dentro del mismo se corresponde con la realidad de las relaciones internacionales de los últimos años, y que las condiciones formales y estructurales del órgano, aún si son relevantes, pueden ser moldeadas según la voluntad política dominante del momento, es natural concluir que la manera en la cual el Consejo será recordado por la historia dependerá, al final de cuentas, de la evolución de la política y de las relaciones internacionales en los próximos años.

REFERENCIAS

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*El presente trabajo sintetizó las principales ideas desarrolladas en la tesis de doctorado “El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas”, defendida en la Universidad Carlos III de Madrid, España, en diciembre de 2011. 1. Ver: Naciones Unidas (2009a), párrafo 95; A/HRC/8/48 de 5 de junio de 2008, párrafo 58. 2. Hasta el 13º período de sesiones, habían sido propuestas 2479 recomendaciones. http://www.upr-info.org/database/statistics/, consultado el 7 de mayo de 2013. 3. Ver: Naciones Unidas (2008), párrafo 19 (Palestina), 20 (India), 21 (Pakistán), 22 (Qatar), 23 (Túnez), 24 (Emiratos Árabes Unidos), 25 (Arabia Saudita), 27(Malasia) y 30 (Libia) entre otros. 4. Ver Naciones Unidas (2009b), párrafo 81, recomendación 33.

5. Ver el documento final de la 17 reunión de relatores y representantes especiales, especialistas y presidentes de los grupos de trabajo de los procedimientos especiales con los presidentes y los miembros de los órganos tratados (NACIONES UNIDAS, 2010, Anexo II, párrafo 41)