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por Camila Lissa Asano e Laura Trajber Waisbich
(Conectas Direitos Humanos)

Hasta hace poco, el papel que desempeñaban las naciones del Sur Global a nivel internacional se limitaba al de ser el blanco de las políticas exteriores de otros países y de las recomendaciones emitidas por los órganos multilaterales de derechos humanos. En los últimos años, sin embargo, estos países –en especial las así llamadas “democracias emergentes”– comenzaron a adoptar posturas más proactivas en los asuntos internacionales en general. Es así que sus políticas exteriores, incluyendo la dinámica de la formulación de las políticas, los relatos y las prioridades políticas, como así también sus compromisos internacionales que afectan a los derechos humanos requieren de un análisis más sistemático.

Para tratar el tema, Conectas entrevistó a dos prominentes organizaciones de derechos humanos del Sur Global que trabajan activamente en cuestiones de política exterior en sus países, para explorar algunas de las dinámicas de la política exterior en dos países distintos: India y Sudáfrica.

Para hablar sobre India, invitamos a Maja Daruwala, directora de la Commonwealth Human Rights Initiative (CHRI), una organización de 26 años de antigüedad dedicada a asegurar en la práctica la efectividad de los derechos humanos en los países miembros de la Mancomunidad de Naciones. Con sede en Nueva Delhi, CHRI tiene oficinas en Londres y en Acra. Sus programas se centran en la vigilancia y defensa de los derechos humanos, acceso a la información y acceso a la justicia.

Para hablar sobre Sudáfrica, entrevistamos a Susan Wilding, gerente de proyecto para la Iniciativa Espacio de la Sociedad Civil de CIVICUS: Alianza Mundial para la Participación Ciudadana. Con sede en Johannesburgo, CIVICUS apunta a fortalecer la acción de los ciudadanos y la sociedad civil en todo el mundo, especialmente en zonas donde se ven amenazadas la democracia participativa y la libertad de asociación. CIVICUS ambiciona una comunidad global de ciudadanos comprometidos con la creación de un mundo más justo y equitativo. Esta visión se basa en la creencia de que la salud de las sociedades es directamente proporcional al grado de equilibrio que exista entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil.

Camila Lissa Asano y Laura Trajber Waisbich (Conectas) – En su país, ¿se consideran los derechos humanos un tema que incumbe a la política exterior? ¿Cuál es el actual discurso del gobierno sobre esta relación?
Maja Daruwala (CHRI, India) – India se considera parte de la historia de la formulación de las normas de derechos humanos en las Naciones Unidas. El gobierno es muy consciente de que los derechos humanos son un factor que afecta la imagen del país, pero también siente que los gobiernos occidentales los usan para señalar con el dedo a otros países mientras ellos tienen sus propios muertos en sus placares. Al igual que en todos los demás países, los derechos humanos no son el factor determinante del diseño de la política exterior, sino una carta de negociación y un elemento de reputación. En relación con otros países, India se posiciona caso por caso, subordinando sus posturas a la realpolitik.

No he visto una política fuerte y congruente que sirviera de medida para determinar si los derechos humanos son o no principios rectores en la formulación de la política exterior. El gobierno indio mide su desempeño en derechos humanos según su adhesión o cumplimiento de las obligaciones internacionales y de nuestras propias normas constitucionales. Según el discurso del gobierno, en términos de derechos humanos, India tiende en forma constante hacia el cumplimiento de las obligaciones internacionales y su propia constitución.

Susan Wilding (CIVICUS, Sudáfrica) – Desde el primer gobierno democrático en 1994, la política exterior sudafricana contiene a los derechos humanos en su núcleo central. Luego de las atrocidades de la época del apartheid, se promulgó la Constitución de Sudáfrica mediante una ley. Dicha constitución fue adoptada para “sanar las divisiones del pasado y establecer una sociedad basada en valores democráticos, justicia social y derechos humanos fundamentales” y para “construir una Sudáfrica unida y democrática capaz de asumir el lugar que le corresponde como Estado soberano en la familia de naciones” (La Constitución, 1996). La protección de los derechos humanos consagrada en la constitución se tradujo a todos los componentes de la política exterior sudafricana.

La política exterior de Sudáfrica pasó de estar centrada en los derechos humanos durante el gobierno de Nelson Mandela a priorizar el panafricanismo con el gobierno del presidente Mbeki. La visión de Mbeki de un “Renacimiento Africano” afectó a todas las decisiones tomadas por Sudáfrica durante su presidencia. Su eslogan “Soluciones africanas para los problemas africanos” describe cómo la política exterior sudafricana se concentraba en el continente y en las cuestiones africanas en los foros internacionales.

Hoy, con el gobierno del presidente Jacob Zuma, los derechos humanos siguen siendo una parte esencial de la política exterior de Sudáfrica, aunque hubo algunos cambios sutiles hacia una política exterior centrada en los beneficios económicos. Sin embargo, el White Paper sobre la Política Exterior de Sudáfrica, redactado en 2011, intenta delinear la actual política exterior de Sudáfrica e ilustra su compromiso con los derechos humanos al decir: “En la promoción de nuestros intereses nacionales, nuestras decisiones se basan en el deseo de un orden mundial justo, humano y equitativo, con mayor seguridad, paz, diálogo y justicia económica”, que sigue siendo la retórica de los funcionarios y diplomáticos sudafricanos.

C. L. Asano y L.T. Waisbich – En su opinión, ¿cuáles son las principales fortalezas de la actual política exterior de su país y qué posturas respecto de los derechos humanos deberían reverse? ¿Por qué?
M. Daruwala – La fortaleza de India tiene que ver con su poder blando, que es evidente, por ejemplo, en las iniciativas de mantenimiento y construcción de la paz en África y su asistencia a la construcción de la democracia en Afganistán. La experiencia de India en la creación de instituciones y la provisión de asesoramiento técnico sobre marcos legales es reconocida y buscada por los países que se encuentran en transición hacia la democracia, sobre todo países del Sur Global o aquéllos que tuvieron un pasado colonial y quizás no confían del todo en la intervención externa.

La otra faceta de la política exterior de India que yo veo como fortaleza es su capacidad de mantener la flexibilidad a la hora de asociarse a otros países: no se ha limitado a ninguna coalición o agrupamiento en particular. Por ejemplo, mientras que mantiene vínculos económicos y militares estratégicos con Estados Unidos, no dejó que su postura frente a la cuestión palestina le fuera dictada por Estados Unidos ni siguió a Estados Unidos en su postura frente a Irán. De igual manera, mientras que procura fortalecer sus vínculos con sus socios del subcontinente indio, India ha mantenido sus lazos con sus contrapartes africanas desde la época de la lucha por la independencia. También busca cada vez más ir más allá de sus aliados tradicionales y formar asociaciones con países tan lejanos como Brasil, a través de plataformas como IBSA y BRICS, además de comisiones bilaterales, basadas en el interés recíproco y el espacio para el diálogo y el intercambio.

Al ser vista por muchos como aliada, India debería usar su posición para procurar un compromiso con los derechos humanos y no invocar esas asociaciones para bloquear el movimiento en temas de derechos humanos. Considerando su propia historia de lucha contra los abusos del poder y su lograda libertad así como la adopción de la democracia, India debería ser enérgica en la implementación de los derechos humanos dentro y fuera de sus fronteras. Pero con demasiada frecuencia cede ese rol de potencial liderazgo. Su sistemática oposición a la “interferencia externa” y el “respeto por la soberanía” le permite resistirse a la supervisión internacional sobre sí misma y sobre otros países y también permanecer callada ante violaciones de los derechos humanos cometidas en otros países, con lo que esencialmente daña los ideales de su política exterior. Esto es algo que debe cambiar. Creo que India tendría mucho para ganar si defendiera los derechos humanos en el terreno internacional.

S. Wilding – Cuando Sudáfrica hizo su aparición en el escenario internacional en 1994, la comunidad internacional consideró a esta nueva y brillante nación como un líder en la promoción de los valores de la democracia, los derechos humanos, la reconciliación y, ante todo, la creación de condiciones de igualdad con la erradicación de la pobreza. Desde entonces, desempeña un papel significativo en estas cuestiones a nivel local, regional y mundial.

El White Paper sobre la Política Exterior (2011) describe las fortalezas de la política exterior de Sudáfrica de la siguiente manera: “La mayor fortaleza de Sudáfrica reside en el poder de su ejemplo. En un mundo incierto, caracterizado por la competencia de valores, la diplomacia sudafricana de Ubuntu, centrada en nuestra humanidad compartida, ofrece una visión del mundo inclusiva y constructiva para dar forma al orden mundial en constante evolución.” En otras palabras, la fortaleza de Sudáfrica reside en su pasado, en su poder de superar una gran adversidad y en el rol que desempaña al acercar estos valores al mundo.

Mientras que nuestra constitución progresista, sobre la que se basa la política exterior, no deja mucho espacio para la crítica, la realidad indica que sigue habiendo posturas respecto de los derechos humanos que deben reverse, no por el sistema de valores que representa Sudáfrica, ni por los objetivos de su política exterior, sino porque Sudáfrica a menudo toma decisiones equivocadas basándose en factores que están por fuera de su interés nacional.

Sudáfrica ha mostrado la tendencia de votar en contra de resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y del Consejo de Derechos Humanos de una manera que va en contra del corazón mismo de sus valores nacionales. Aparte del reciente ejemplo de su voto en contra de la imposición de sanciones a Zimbabue, Sudáfrica votó también en contra de una resolución sobre Birmania que exigía reformas democráticas y condenaba las violaciones de los derechos humanos cometidas en el país. Una vez más, Sudáfrica votó con Rusia y China y en contra de Occidente. El embajador de Sudáfrica explicó que a su país le preocupaba que la resolución pudiera interferir con el trabajo del enviado del Secretario General de las Naciones Unidas a Birmania y que pasara por encima del mandato del Consejo. La reputación de Sudáfrica como modelo de respeto por los derechos humanos y la democracia quedó manchada y siguió perdiendo lustre con los muchos ejemplos similares a los mencionados tanto en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas como en el Consejo de Derechos Humanos.

Sudáfrica a menudo se oculta detrás de la máxima de no intervención en la soberanía de las naciones, argumentando que los problemas de una nación no deberían estar en el ámbito de lo que consideran un orden internacional sesgado. Esta creencia, si bien tiene cierto mérito en determinadas circunstancias, es también el mayor obstáculo para la expansión de la justicia y la democracia en el mundo.

Resulta desalentador ver que una nación como Sudáfrica, que sufrió un pasado impensable y que logró liberarse en parte gracias al apoyo de otras naciones, les niegue a otros ese apoyo que tuvo tan a mano en tiempos de necesidad.

C. L. Asano y L.T. Waisbich – En su opinión, ¿puede considerarse la existencia de grandes desafíos en materia de derechos humanos a nivel nacional como un obstáculo para que su país asuma una postura más audible respecto de los derechos humanos en otros países?
M. Daruwala – Sí, ése es un factor importante. Si bien a nivel nacional existen medidas tendientes a abordar las cuestiones de derechos humanos, India no querría ser el centro de atención internacional ni estar bajo presión para cumplir con ningún compromiso. El país considera que éste es un tema de soberanía. Este mismo concepto rige la forma en que India considera las situaciones de derechos humanos en otros países: como problemas internos en los que no se inmiscuiría más allá de cierto punto.

El otro obstáculo para la adopción por parte de países como India de una postura proactiva a nivel internacional son las posiciones cambiantes de quienes tradicionalmente se consideran los defensores y propulsores de los derechos humanos y su propia selectividad. Esto les da a los países incumplidores una oportunidad de hacer acusaciones que no ayuda a promover el respeto universal por los derechos humanos.

Hay también resentimiento por el hecho de que los logros en materia de cumplimiento de los derechos humanos no se reconocen, al igual que no se reconocen las dificultades estructurales, los contextos culturales y los niveles de desarrollo que obstaculizan el cumplimiento de las normas de derechos humanos. Sin embargo, con demasiada frecuencia, se invocan estas excusas para justificar la tolerancia de prácticas inaceptables y hacer demasiado poco para proteger y promover en forma proactiva y rigurosa el cumplimiento de las normas de derechos humanos dentro de las fronteras.

S. Wilding – Si bien Sudáfrica enfrenta desafíos en materia de derechos humanos al interior del país, dichos desafíos no le impiden expresarse con firmeza a nivel internacional. Esto se debe a que Sudáfrica cuenta con una de las constituciones más progresistas del mundo. Esto, junto con una historia de lucha y discriminación, le da al país un “púlpito” desde el cual criticar las violaciones de derechos humanos cometidas por otros países.

Aunque Sudáfrica siente que tiene el derecho de expresar con vehemencia su postura frente a las situaciones de derechos humanos en otros países, a menudo no se expresa cuando debería hacerlo. Se deja influenciar por agrupaciones políticas, los sectores de poder y [predicciones de] beneficios económicos, y permanece callada ante temas sobre los cuales debería hacerse oír más que nadie.

Un ejemplo en el que Sudáfrica no se expresó con firmeza fue en el reciente caso en el que votó junto con China, Rusia, Libia y Vietnam en contra de la imposición de sanciones al gobierno zimbabuense y de un embargo de armas en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. El embajador de Sudáfrica ante las Naciones Unidas justificó el voto invocando la obligación de seguir el consenso africano en la Unión Africana (UA) y en la Comunidad de Desarrollo de África Austral (SADC). Se perdió así la oportunidad de que una nueva nación democrática hiciera oír su voz con poder y convicción en contra de un gobierno autocrático en un país vecino que estaba en situación de sufrimiento.

C. L. Asano y L.T. Waisbich – ¿Existen en su país canales formales e informales para la participación de la sociedad civil en la formulación de la política exterior?
M. Daruwala – La política exterior en India siempre fue terreno exclusivo de una pequeña élite y el público queda afuera de los debates. Sin embargo, más recientemente, el escenario parece estar cambiando en alguna medida, no sólo porque la sociedad civil exige hacer oír su voz en temas específicos de la política exterior, sino también porque los formuladores de la política están más abiertos a debatir los asuntos internacionales. Un importante canal de televisión hace poco organizó debates y programas en los que participaron altos funcionarios del gobierno y en los que se analizó la trayectoria de la política exterior del país. Éstas son cosas muy nuevas.

Por supuesto, existen los mecanismos tradicionales de la democracia parlamentaria. El ejemplo más claro de esto es el Comité Parlamentario Permanente de Asuntos Internacionales que funciona como grupo de expertos en los compromisos internacionales de India y, al preparar su informe para el gobierno, solicita asesoramiento y presentaciones de la sociedad civil, especialistas y otra fuentes extragubernamentales. Este mecanismo le ofrece a la sociedad civil un canal para dar a conocer su perspectiva. La medida en que dichas perspectivas influyen sobre la política que se diseña es debatible, pero la institución está viva y funciona. La sociedad civil debería ejercer presión para que sus opiniones sean tomadas en consideración haciendo uso de las oportunidades que ofrecen instituciones como ésta.

Algo muy reciente es el establecimiento del Foro para la Cooperación para el Desarrollo de India por parte de un centro de estudios financiado por el Ministerio de Relaciones Exteriores llamado Research and Information System for Developing Countries (RIS). En sus propias palabras, el Foro procura estudiar las diversas facetas de las asociaciones para el desarrollo y su relación con el logro de los objetivos de la política exterior de India. Para esto, organiza seminarios mensuales y debates abiertos, a los que invita a las organizaciones de la sociedad civil y académicos. Éste es un paso en la dirección correcta.

Aún así, hace falta hacer mucho más a fin de democratizar la formulación de la política exterior y la agenda de las relaciones internacionales. Las proyecciones políticas de India más allá de sus fronteras están lejos de representar las verdaderas aspiraciones de la población.

S. Wilding – “Las cuestiones de interés nacional no pueden ser del dominio exclusivo del Estado. Debe alentarse un ambiente propicio para el diálogo y el intercambio entre todas las partes interesadas, que permita interrogar las políticas y estrategias y su aplicación para el beneficio de la población” (White Paper, 2011).

En dos ocasiones recientes, el presidente Zuma, al hablar ante el Departamento de Relaciones Internacionales y Cooperación (DIRCO), subrayó la importancia del diálogo con la sociedad civil e impulsó una mayor participación. Durante muchos años hubo desconfianza entre la sociedad civil y el gobierno, ya que ninguno estaba seguro de las motivaciones del otro, pero este discurso parece estar cambiando.

Un ejemplo de la interacción entre la sociedad civil y el DIRCO fue la elaboración del White Paper sobre la Política Exterior. La sociedad civil fue invitada a asistir a los debates para la formulación del documento, que se extendieron durante varios días. Otro ejemplo es la Revisión Periódica Universal, durante la cual se hicieron consultas con la sociedad civil para reflexionar sobre la situación de Sudáfrica respecto de los derechos humanos. Y un tercer ejemplo serían las consultas realizadas sobre la resolución del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 2011 relativa a las personas LGBTI.

Formalmente, la sociedad civil puede hacer uso del Parlamento Sudafricano para presentar quejas, hacer consultas e influir sobre la política exterior dirigiéndose a los representantes de su partido en el Parlamento. Informalmente, la sociedad civil tiene la libertad de solicitar reuniones con funcionarios del DIRCO para tratar temas específicos de la política exterior, y de hecho lo hacen. Este diálogo informal luego se traduce en presentaciones formales que contienen los principales puntos tratados en la reunión en cuestión y que se transmiten a las autoridades del DIRCO.

C. L. Asano y L.T. Waisbich – ¿Cómo ve la situación de la sociedad civil en relación con el trabajo en derechos humanos y política exterior? ¿Cuáles son los principales problemas en los que se centran en este momento usted y las demás personas con quienes trabaja?
M. Daruwala – A nivel interno, el panorama general nunca muestra una tendencia sostenida hacia arriba y hacia adelante, sino que es cambiante. La sociedad civil tiene el espacio para disentir con las posturas del gobierno y expresarse. Hay áreas en las que se realizan muchas consultas y en las que las iniciativas de la sociedad civil son muy bien recibidas y pasan a formar parte de la agenda del gobierno. En otras áreas, hay más reticencia a participar o incluir.

Fuera de los aportes realizados a través de académicos y centros de estudio, en su mayoría vinculados a la seguridad, ha habido poca contribución de la sociedad civil en asuntos relacionados con la política exterior. Sigue habiendo cierta incomodidad en el gobierno respecto de tales intervenciones. Las organizaciones de la sociedad civil que quieran influir sobre las agendas de la política exterior deben desarrollar mayores conocimientos y experiencia antes de poder ganarse un lugar de respeto en la mesa de negociaciones.

S. Wilding – La sociedad civil en Sudáfrica se encuentra en estado de latencia. En la época del apartheid, Sudáfrica tenía un movimiento civil fuerte que contaba con mucho apoyo, recursos y una causa común. Hoy, la sociedad civil está fragmentada, cuenta con pocos recursos y carece de apoyo amplio.

Con la consolidación de la democracia, la sociedad civil pasó de tener una causa común a dividirse en causas específicas que abarcan todo el espectro de los derechos humanos y que llevaron a la formación de organizaciones más pequeñas que no necesariamente comparten causa con sus socios anteriores. Hoy, sin una causa común, queda un vacío en el lugar que supo ocupar una sociedad civil fuerte, que se llena con prerrogativas gubernamentales que no enfrentan ningún obstáculo.

Algunos de los temas más grandes que aborda en este momento la sociedad civil de Sudáfrica son los derechos económicos, sociales y culturales (derecho a la vivienda, al agua, a la educación, etc.) y los derechos civiles y políticos (derechos de la mujer, derechos de las personas LGBT, derechos del niño).

Con elecciones nacionales en 2014, la sociedad civil se concentra en la falta de servicios para la población. En los meses previos a las elecciones, la mayor parte de la sociedad civil tendrá una causa común: hacer que el gobierno rinda cuentas por las promesas hechas y las promesas incumplidas.

C. L. Asano y L.T. Waisbich – ¿De qué manera la percepción propia o de terceros del país como potencia emergente ha influido en la forma en que usted trabaja en materia de política exterior?
M. Daruwala – Desde hace mucho tiempo, la sociedad civil trabaja con los organismos internacionales en relación con el establecimiento de normas y la vigilancia del cumplimiento por parte de los países, la elaboración de informes paralelos, y el planteamiento de temas ante la comunidad internacional ejerciendo influencia sobre las Comisiones Nacionales de Derechos Humanos, etc. En este sentido, los procesos de las organizaciones de la sociedad civil y del gobierno han sido paralelos, pero también han interactuado a la hora de elaborar documentos de situación, etc. Hay aportes.

En cuanto a la nueva percepción de “potencia emergente”, el gobierno tiene una mayor conciencia de la vergüenza que provocaría tener una reputación negativa y también frente a esto adopta una postura defensiva. Al mismo tiempo, hay más oportunidades para que la sociedad civil trabaje con el gobierno y haga sus aportes. La percepción de que India es una potencia emergente también alentó a la sociedad civil de otros países a buscar en forma más activa que antes alianzas y colaboración con organizaciones de la sociedad civil del país. Pero ésta es una era muy incipiente y todos andan aún a tientas.

S. Wilding – Hace mucho tiempo que Sudáfrica se ve a sí misma como “potencia emergente” en África y, como tal, ha asumido un rol de liderazgo en el continente, a menudo actuando como mediador en conflictos o planteando cuestiones africanas en los foros internacionales.

Sudáfrica también asumió un rol de liderazgo en diversos ámbitos multilaterales: la SADC (Comunidad de Desarrollo de África Austral), la Unión Africana (UA), el Movimiento de Países No Alineados (MPNA), el G77+China, la Mancomunidad de Naciones, y las Naciones Unidas, entre otros. Sudáfrica fue líder en la promoción de las causas de los países en vías de desarrollo y de África en particular. Como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2007-2008 y 2011-2012, Sudáfrica promovió la paz y la seguridad haciendo énfasis en África y mejorando la cooperación entre el Consejo de Seguridad y organizaciones regionales como el Consejo de Paz y Seguridad de la UA.

Si bien Sudáfrica está fuertemente alineada con el continente africano, también promueve la cooperación Sur-Sur como una de las principales premisas de su política exterior. Como “potencia emergente”, Sudáfrica desempeña un papel fuerte y a la vez humilde en agrupaciones como IBSA y BRICS. Estos nuevos bloques sirven para promover la cooperación Sur-Sur y, sin dudas, han influido sobre la política exterior de Sudáfrica, dado que el país elige alcanzar el consenso con estas naciones al abordar temas en los que previamente no habría sido activo.

Durante la presentación del presupuesto en marzo de 2010, la ministra de Relaciones Internacionales y Cooperación, Maite Nkoana-Mashabane, recalcó que la política exterior de Sudáfrica debería ser “evaluada tomando en consideración el peso de las crecientes expectativas”. Esas crecientes expectativas son las que genera Sudáfrica como potencia emergente, capaz de desempeñar un papel exitoso en la estabilización de los polos de poder que son evidentes en el actual orden mundial, luchando, al mismo tiempo, por un mundo más justo y equitativo en nombre de las naciones del Sur.