· Revista Conectas – Assuntos

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A Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento vem deixando um rastro de controvérsia desde que foi aprovada pelas Nações Unidas, em 1986.1  Enquanto os países em desenvolvimento do Sul argumentavam em favor de uma transferência de recursos como base para o direito ao desenvolvimento, os países desenvolvidos, representando o Norte, negavam a existência de tal direito. Contudo, a reafirmação do direito ao desenvolvimento por ocasião da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos2  realizada em Viena, em 1993, proporcionou uma oportunidade para que o debate se deslocasse da retórica para uma efetiva implementação. Constituiu-se o Grupo de Trabalho Aberto e o Especialista Independente para o Direito ao Desenvolvimento, professor Arjun Sengupta, foi incumbido de encontrar uma forma de operacionalizar o direito ao desenvolvimento.3  Esse Especialista recomendou um Pacto de Desenvolvimento4  – entre determinado país em desenvolvimento, de um lado, e a comunidade internacional e as instituições financeiras internacionais de outro –, como mecanismo para implementar o direito ao desenvolvimento.

O propósito deste artigo é examinar a aplicação prática do Pacto de Desenvolvimento, mediante uma análise comparativa entre o modelo proposto por Sengupta e o Acordo de Parceria de Cotonou,5  que constitui um acordo de comércio, ajuda e desenvolvimento entre a União Européia6  e 78 Estados da África, do Caribe e do Pacífico [o grupo ACP – African, Caribbean and Pacific].7  Os principais objetivos do Acordo são a redução e a futura erradicação da pobreza, bem como a gradativa integração dos Estados do ACP à economia global, visando sempre um desenvolvimento sustentável.8  

A relevância dessa investigação deve ser vista à luz do fato de que a controvérsia em torno do direito ao desenvolvimento provocou, e continua a provocar, divisões entre os governos do Norte e do Sul.9  Com esse objetivo em mente, partimos da indagação: “o que vem a ser o mecanismo do Pacto de Desenvol-vimento?”. Na seqüência, examinamos a fundamentação conceitual do Pacto de Desenvolvimento proposto por Sengupta, o que fornecerá as informações de fundo necessárias para a análise comparada.

O mecanismo do Pacto de Desenvolvimento

Para Sengupta, um Pacto de Desenvolvimento seria um acordo específico para determinado país, definindo obrigações recíprocas de países em desenvolvimento para com o sistema das Nações Unidas, instituições financeiras internacionais e doadores bilaterais. Os países em desenvolvimento teriam a obrigação de pôr em prática o direito ao desenvolvimento, e a comunidade internacional, a obrigação de colaborar na implementação do programa. Se o país em desenvolvimento cumprisse sua parte no acordo, a comunidade internacional teria de tomar as medidas correspondentes, assegurando a transferência de recursos e a assistência técnica previamente acordadas.10 

Como implementar tal pacto? De acordo com Sengupta, qualquer nação em desenvolvimento que tenha interesse em um pacto de desenvolvimento terá de se comprometer a elaborar e implementar seus programas nacionais de desenvolvimento baseando-se na proteção aos direitos, incluindo a participação da sociedade civil, a incorporação em âmbito nacional dos instrumentos de defesa dos direitos humanos e a atribuição de um papel de monitoramento para as instituições nacionais de direitos humanos.11  O pacto teria seu foco em uns poucos direitos essenciais e na obtenção de determinados objetivos de redução da pobreza.12  Sengupta sugere que a Comissão de Assistência ao Desenvolvimento da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) poderia organizar um “grupo de apoio” para examinar, analisar e aprovar as políticas de desenvolvimento nacional do país em desenvolvimento; identificar a partilha dos ônus financeiros e das responsabilidades e obrigações específicas das partes signatárias do pacto; e monitorar a implementação do pacto. “Compromissos resgatáveis” para uma nova linha de financiamento, e o “Fundo de Financiamento de Pactos de Desenvolvimento” assegurariam a disponibilidade de recursos e poderiam reforçar o valor total da assistência internacional.13  A necessidade de financiamento de um determinado pacto seria residual, após terem sido implementadas outras medidas de cooperação internacional, tais como programas bilaterais.14 

A fundamentação para a proposta do Pacto de Desenvol-vimento apresentada pelo Especialista Independente se apóia no fato de que os programas existentes para implementar o direito ao desenvolvimento impõem condições aos países em desenvolvimento, sem a contrapartida de obrigações recíprocas por parte da comunidade internacional. De acordo com Sengupta, “um programa bem-sucedido depende não apenas da adequação do projeto, da especificação detalhada de responsabilidades e da determinação das formas de prestação de contas, mas também do reconhecimento de que as obrigações são mútuas e de que as condições são recíprocas”.15 

Essas “obrigações mútuas” e “condições recíprocas” tornaram o conceito de Pacto de Desenvolvimento muito controvertido.16  Os países desenvolvidos ficam constrangidos, na medida em que esse pacto procura lhes impor condições. Por conseguinte, a proposta de estabelecer pactos de desenvolvimento não foi nem plenamente endossada nem claramente rejeitada, embora tenha sido objeto de discussão nas reuniões do Grupo de Trabalho Aberto sobre o Direito ao Desenvolvimento, na Comissão de Direitos Humanos e na Assembléia Geral.17 

A controvérsia que cerca o Pacto de Desenvolvimento emana da questão de como interpretar a abordagem do desenvolvimento fundamentada nos direitos humanos. Pela posição do Especialista Independente, esta é uma abordagem de fortalecimento (empowerment), exigindo que os objetivos do desenvolvimento sejam alcançados enquanto direitos humanos. Em outros termos, as metas de desenvolvimento humano e social devem ser vistas como direitos que podem ser legitimamente reivindicados pelos indivíduos como detentores de direitos diante dos correspondentes detentores de deveres, tais como o Estado e a comunidade internacional. Essa posição contrasta nitidamente com as abordagens baseadas em direito adotadas pela maioria das agências de desenvolvimento, pelas instituições financeiras internacionais e pelos doadores bilaterais. Estes defendem o que pode ser definido como uma visão instrumental dos direitos humanos. A redução da pobreza é entendida como o objetivo principal do desenvolvimento, e os direitos humanos são percebidos como meios para atingir tais objetivos ou como princípios a serem seguidos, sem constituírem, por si mesmos, o objetivo do desenvolvimento. Dito de maneira simplificada, o objetivo da assistência ao desenvolvimento é erradicar a pobreza, e não respeitar e promover direitos humanos.

Fica claro, pelo exposto aqui, que a linha divisória entre os contendores acerca da abordagem do desenvolvimento com base nos direitos humanos diz respeito à definição desses direitos. Em outros termos, a promoção e a realização dos direitos humanos deve ser o objetivo fundamental do desenvolvimento, ou tais direitos constituem um meio para atingir o desenvolvimento?18  Para avaliar melhor as posições assumidas pelos debatedores faz-se necessário examinar mais de perto a fundamentação conceitual do Pacto de Desenvol-vimento. Ela está baseada no significado do direito ao desenvolvimento, mas especificamente na existência ou não de uma obrigação de assistência e cooperação internacionais à luz dos Artigos 55 e 56 da Carta das Nações Unidas, do Artigo 28 da Declaração Universal de Direitos Humanos, e do Artigo 2º, parágrafo 1º, do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais.

A base conceitual para os pactos de desenvolvimento19 

O Pacto de Desenvolvimento decorreu da interpretação que Sengupta faz do direito ao desenvolvimento como um processo específico de desenvolvimento que facilita e capacita a realização de todas as liberdades e de todos os direitos fundamentais, expandindo ainda a capacidade e a habilidade básicas das pessoas para usufruírem de seus direitos. Não pode ser equiparado a um direito aos frutos do desenvolvimento, nem à soma dos direitos humanos existentes. Não se refere apenas à realização dos direitos individuais, mas, também ao modo pelo qual tais direitos são concretizados e o desenvolvimento é facilitado.20  

Sengupta argumenta ainda que a redução da pobreza poderia ser vista como a meta do direito ao desenvolvimento, e que as estratégias nacionais de redução da pobreza, quando implementadas com base no respeito aos direitos humanos, propiciarão um crescimento econômico com eqüidade e justiça. Ele define a abordagem fundamentada nos direitos humanos como “uma maneira que acompanha os procedimentos e as normas da legislação sobre direitos humanos, e é transparente, passível de prestação de contas, participativa, não-discriminatória, com eqüidade no processo decisório e no compartilhamento dos frutos ou resultados do processo”.21  

Em suma, um programa de desenvolvimento baseado nos direitos humanos considerará as metas de desenvolvimento humano e social como direitos que podem ser reivindicados pelas pessoas, como titulares de tais direitos, contra os detentores das obrigações correspondentes, tais como o Estado e a comunidade internacional.

A interpretação dada por Sengupta para o desenvolvimento fundamentado nos direitos humanos decorre de seu desejo de estabelecer uma distinção entre “reconhecer o direito ao desenvolvimento como um direito humano […] e a criação de obrigações legais relativas a esse direito”.22  No seu entender, o reconhecimento do direito ao desenvolvimento não teria sentido se não houvesse a obrigação correspondente a tal direito.23  Conseqüentemente, o direito ao desenvolvimento institui uma obrigação legal para os países desenvolvidos proverem recursos e assistência técnica àqueles países em desenvolvimento que não dispõem de capacidade para tanto. Essa interpretação levanta a questão sobre quem detém os direitos e os deveres em termos do direito ao desenvolvimento. Na interpretação de Sengupta, o detentor do direito ao desenvolvimento é o indivíduo, enquanto os detentores dos deveres são o Estado, no plano nacional, e os países desenvolvidos, no plano internacional.24 

Os países desenvolvidos rejeitam a existência de uma obrigação legal de prover assistência e cooperação internacionais, dispondo-se apenas a aceitar uma obrigação moral e política. Para eles, o detentor do direito ao desenvolvimento é o indivíduo, mas o detentor do dever é, fundamentalmente, o Estado-Nação, com contribuições voluntárias vindas da comunidade internacional.25 

A visão dos países desenvolvidos fundamenta-se em sua preocupação com a possibilidade de que, se aceitarem a obrigação de prover assistência internacional a países em desenvolvimento, essa aceitação venha a ser tomada como um fait accompli por esses países, que poderiam vir a negligenciar sua responsabilidade primordial pelo desenvolvimento. Nessa perspectiva, tal resistência é compreensível.

Mas a obrigação de prover assistência poderia ser vista de outra maneira. Como Sengupta assinala em sua análise, a responsabilidade pelo desenvolvimento deve ser localizada em dois níveis, um nacional e